Nuestro progama de un vistazo
Principales características de la función pública en España:
La cantidad de efectivos en enero 2025, según el registro central de personal es 3.037.432, de ellos a la Administración General Estado pertenecen 539. 257. En las CCAA se concentra la mayor parte de los empleados públicos,1.903.241, mientras las Administración Locales cuentan con 594.934. En 2014 el total eran 2.551.123, de los cuales a la Administración de General del Estado pertenecían 558. 802, a las CCAA 1.284.646 y a las Administraciones Locales 560.774, a los que hay que sumar los 146.901que trabajaban en las universidades. No se incluyen los empleados al servicio de empresas públicos o fundaciones de la Administración cuyo número no se sabe con exactitud, aunque asciende más o menos a varios cientos de miles más.
Según la OCDE, en la UE la media es de 1 empleado público por 17 habitantes, situándose España en esta cifra junto con Alemania e Italia, aunque supera a Francia.
La descentralización político territorial que lleva a cabo la CE de 1978 ha propiciado no sólo la creación de nuevas burocracias, en el caso de las CCAA, sino también en la renovación de las anteriores, en particular de la función pública local, por la autonomía local que ahora la cualifica.
Laboralización ha sido una de las características más acusadas de la función pública española, llevándose a cabo un incremento cuantitativo y cualitativo del contrato laboral en los últimos 40 años. Las razones para justificar este hecho han ido desde una pretendida mayor flexibilidad para la gestión del personal, hasta una homologación jurídica entre el empleo público y el privado e incluso el favorecimiento de la penetración sindical en la Administración. A partir de aquí, la función pública presenta una dicotomía estructural (funcionarios y laborales), que el Estatuto básico de 2007 ha intentado conciliar con la invención nominal del empleado público.
Precarización, de manera menos ostentosa que la laboralización, la función pública ha incrementado su grado de temporalidad tanto en las clases de personal como en las formas de provisión de puestos. Se configura, por ello, nueva dicotomía: estabilidad y temporalidad. La estabilidad de las clases de personal vendría constituida, obviamente, por los funcionarios de carrera, pero también por los contratados laborables fijos. Constituyendo las figuras inherentemente temporales los funcionarios interinos, el personal eventual y, por supuesto, los contratados temporales.
Politización, la penetración política de la función política resulta especialmente preocupante. Los más evidentes ejemplos son la evolución experimentada por la técnica de la libre designación, los vaivenes en el carácter estatal del cuerpo de secretarios e interventores de la Administración Local (entre 2007 y 2013 las competencias de selección fueron cedidas a las CCAA) o la expansión descontrolada del número y funciones del personal eventual. Este último, ajeno a los principios de mérito y capacidad, hecho que debiera ser erradicado. Se da, incluso, el caso de que el citado principio de mérito y capacidad puede ser aplicado a conveniencia por tribunales nombrados por responsables políticos y conforme a bases y criterios que bordean en ocasiones la legalidad. Otro caso es la técnica de provisión por libre designación.
Funcionarios interinos. Circunstancia común a la gestión de las burocracias públicas y privadas es la práctica imposibilidad de un ajuste perfecto entre las funciones encomendadas y personal disponible para llevarlas a cabo. Un mecanismo para suplir déficit de personal es la figura del personal interino, contratado mediante un contrato administrativo que aseguraba la temporalidad y que sometía todos los litigios a la jurisdicción contencioso-administrativa, fundamental para poder prescindir de ese personal expirados los plazos de contratación o cuando cesaren las causas que la originaron. La ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 definía los interinos como los que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantilla en tanto no se provea por funcionarios de carrera. Este concepto fue desbordado en muchas administraciones, formándose grandes bolsas de funcionarios interinos, sobre todo en el área docente y en algunas CCAA y corporaciones locales, que de esta forma ahorraban el pago de trienios y complementos propios de los funcionarios de carrera. Incluso, por la presión de colectivos de interinos, se produjeron convocatorias de numerosos concursos restringidos para facilitar su conversión en funcionarios de carrera en los que no salió precisamente muy bien parado el principio de mérito y capacidad.
El Estatuto básico de 2007 afrontó directamente el problema de las interinidades especificando una solución para las más numerosas (plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera), consistente en que “las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización“. Su incumplimiento por parte de las Administraciones ha sido patente. A este respecto se ha dado el caso de que una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 29 octubre de 2010, anuló un Decreto de 2007 del Gobierno Aragón por el que se aprobó la oferta de empleo para 2007, por omitir en la misma todas las plazas vacantes cubiertas por funcionarios interinos.
Personal laboral. Según el Estatuto es aquel que, en virtud de contrato escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones públicas. En función de la duración contrato este podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. La realidad es que las administraciones públicas vienen utilizando todas las fórmulas de contratación laboral, de trabajos fijos y/o temporales, o los previstos para fomento de empleo e, incluso, el contrato de alta dirección para cubrir puestos directivos o gerenciales. En muchos casos la contratación laboral ha dejado de ser el pariente pobre del empleo público y ha pasado a ser un régimen de privilegio superior en muchos casos al que antes disfrutaban los funcionarios de los grandes cuerpos. Lo cierto es que el Estatuto sigue configurando el empleo laboral como un atajo para alcanzar la categoría de funcionario de carrera por procedimientos de favor (oposiciones restringidas o con mochila, con requisitos específicos), un procedimiento cuyo objetivo no es más que contentar a los sindicatos con ansias “laboralizantes” para llegar a ampliar sus poderes en la cogestión ya instaurada del empleo público. El aumento presión y presencia sindicatos en el sector público se debe, sin duda, a haber perdido fuerza en sector privado. La exposición motivos del Estatuto oculta la esa presión justificándolo en la gran amplitud del empleo público sometido a este régimen, debida primero por su extraordinaria progresión en los entes locales y en otras administraciones, (institucional, y en todas las administraciones independientes y reguladoras), segundo a la mayor flexibilidad y proximidad a los criterios gestión empresa privada, tercero por estar presente en la mayoría de los estados europeos y, finalmente, por las escasas diferencias que, en la actualidad, separan el régimen funcionarial y el laboral. Esto último no es verdad, Italia ha liquidado el régimen funcionarial a favor del laboral, salvo para determinados cuerpos y los funcionarios directivos, en consecuencia, la situación es caótica. En Alemania el régimen laboral se aplica a sectores y áreas concretas, pero no coexisten en una misma administración, ni los laborales desempeñan funciones públicas directa o indirectamente. La flexibilidad es un error pues tiene un coste para las administración públicas que no tiene para la empresa privada pues los políticos disparan con pólvora del rey, mientras los empresarios gestionan su propio peculio. Para los funcionarios el acceso es por preparación específica y pruebas competitivas rigurosas, mientras la contratación laboral se produce sin esas garantías, bien sin prueba alguna por favor político o personal, bien a través de procesos selectivos en los que cualquier analogía con el sistema de oposición previsto de ordinario para adquirir la condición funcionarial es pura coincidencia. En realidad, estamos ante flagrante vulneración art. 103 CE que impuso un régimen funcionarial para el conjunto del empleo público.
Personal eventual. Los cargos políticos de alto nivel pueden nombrar personal, al margen de su pertenencia a los cuadros funcionariales, para asistirles en las tareas de alta dirección política y administrativa. Esta cuestión que en cierto modo deslegitima a los funcionarios de carrera ya se introdujo en la Ley de funcionarios del Estado de 1964. Ahora, los gabinetes de los ministros, secretarios de estado, consejeros de las CCAA, alcaldes, etc. se nutren de personal en buena medida sin ninguna cualificación profesional específica. Unos nombramientos que tienen que ver más con la amistad o la confianza política que con la preparación y la profesionalidad del área administrativa. Su nombramiento y cese son completamente libres, produciéndose el cese cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento.
Organización de la Función Pública. En cuanto a la estructura objetiva de la Función Pública y más concretamente a la Oferta de Empleo Público, la Ley de Medidas de 1984 obligaba a las Administraciones públicas a ofertar todas las plazas vacantes, con el compromiso de convocar las correspondientes pruebas selectivas antes del primer trimestre de cada año natural y a celebrarlas antes del 1 de octubre. Esta denominada rigidez se argumentó como contraria a cualquier política de reducción de personal, por lo que quedó sin efecto por la Ley 2/1990 de 29 de junio, que dejó en manos de las administraciones públicas la convocatoria únicamente de aquellas plazas que considerasen convenientes. A nuestro mi juicio, esto ha sido contraproducente y ha abierto las puertas a crear o mantener personal interino, para ahorro de las retribuciones de personal de carrera.
Ingreso en la Función pública. El principio del mérito y capacidad impone que los empleos públicos no pueden otorgarse discrecionalmente sino a aquellos candidatos que lo acrediten. Principio recogido en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución. Esto se diferencia de la contratación laboral entre privados en que el empresario puede elegir y contratar libremente sin condicionante alguno, al margen de las mayores o menores cualidades profesionales del trabajador. La aplicación rigurosa del principio de mérito y capacidad ha posibilitado históricamente la creación de los grandes cuerpos de funcionarios desde la segunda mitad del siglo XIX. Sin embargo, en las últimas décadas su aplicación ha sido marginada o pervertida por distintos procedimientos. El más común ha consistido en someter los entes públicos al Derecho privado, facilitando la contratación laboral de empleados públicos al margen de procedimientos selectivos. Es la huida de las administraciones públicas del Derecho administrativo, donde radica el principio de mérito y capacidad, al Derecho privado, en que brilla por su ausencia. También. por la vía de la discrecionalidad han accedido al empleo público numerosos colectivos de interinos, y estos, junto a los laborales, se han beneficiado de conversiones masivas, a través de pruebas restringidas o de favor, en funcionarios de carrera.
En cuanto a las excepciones al principio de mérito y capacidad, encontramos la Discriminación positiva que en realidad son medidas a favor de las mujeres. Pero, sociológicamente, está acreditado desde hace algunas décadas que la desigualdad de género es un falso problema, no existe en el empleo público. En los cuerpos de servidores públicos superiores y sobre todo en los grupos de funcionarios A 2 y C, la proporción de entrada de mujeres es desde hace años igual o muy superior al de hombres, una tendencia que no cesa de incrementarse.
Sobre el reconocimiento de un idioma autonómico como mérito o requisito para el ingreso en la función pública, el TC se ha mostrado muy débil en la defensa del español, lengua que tienen que conocer todos los españoles según mandato constitucional. De esta permisividad del Alto Tribunal se ha derivado, desgraciadamente, que las comunidades con lenguas propias exijan acreditar para el ingreso en su función pública el conocimiento de la lengua vernácula pero no establecen pruebas que acrediten el conocimiento del español, por lo que poco a poco será la lengua propia autonómica y no la lengua común, el español, con la que se hablará y escribirá, únicamente en las administraciones de las CCAA ya citadas.
Sobre el reconocimiento de un idioma autonómico como mérito o requisito para el ingreso en la función pública, el TC se ha mostrado muy débil en la defensa del español, lengua que tienen que conocer todos los españoles según mandato constitucional. De esta permisividad del Alto Tribunal se ha derivado, desgraciadamente, que las comunidades con lenguas propias exijan acreditar para el ingreso en su función pública el conocimiento de la lengua vernácula pero no establecen pruebas que acrediten el conocimiento del español, por lo que poco a poco será la lengua propia autonómica y no la lengua común, el español, con la que se hablará y escribirá, únicamente en las administraciones de las CCAA ya citadas.
Respecto a la falsificación de las oposiciones: oposiciones restringidas y con mochila, A consecuencia de las necesidades de empleo de las administraciones públicas y de la complejidad de los procedimientos selectivos, es la admisión del empleo temporal, en sus formas de interinos y contratados laborables, lo que ha originado grandes bolsas de empleo precario que, con la natural ayuda sindical, han presionado para consolidar su empleo con carácter definitivo. Todo lo cual ha forzado al legislador a habilitar procedimientos que faciliten la conversión de este personal temporal en funcionarios de carrera. El tema es antiguo y, al parecer insoluble, dado que el Estatuto del Empleado público se ha rendido también a la admisión de unas prácticas que parecían haber sido condenadas desde que el artículo 23.2 de la Constitución proclamó, una vez más, el principio de mérito y capacidad para el acceso a los cargos públicos.
El Tribunal Constitucional ha tratado esta cuestión, en una sentencia la 27/1991, de 14 de febrero, afirmó que por regla general las pruebas restringidas, es decir, aquellas reservadas únicamente para personal interino o contratado con exclusión de aspirantes externos, son contrarias al citado artículo 23.2 de la CE, salvo que lleven a cabo como remedio razonable y proporcionado ante situaciones excepcionales; limitaciones estas últimas que no recoge la sentencia 12/1999, de 11 de febrero, ampliamente permisiva en relación con todas las anteriores sentencias del mismo Tribunal.
Además de las oposiciones o concursos restringidos, el Tribunal se ha enfrentado también con los llamados oposiciones o concursos con mochila, en los que se reconoce como mérito servicios prestados como funcionarios interinos, y en perjuicio de los demás candidatos, otorgando a estos puntos de ventaja (alta baremación de los méritos por experiencia). Esta práctica, ciertamente discriminatoria, también fue consentida como tal por el Tribunal Constitucional, que en su sentencia 6/1989, de 18 de abril, volvió a decir que, aunque no puede admitirse con carácter general, esta práctica es lícita siempre que se haga de forma proporcional y razonable, juzgando como razonable valorar dichos méritos hasta un 45% de la puntuación total de un concurso. La realidad es que brillantes aspirantes con altas puntuaciones no han podido superar a los interinos, y éstos han ocupado la mayor parte de la oferta de plazas. Como consecuencia no han encontrado puesto de trabajo y se han visto abocados a entrar en la bolsa de interinos. Ese 45% debería ser corregido por el legislador, reduciéndolo al 20% y aún es mucho.
Cuando a través de estas prácticas de lo que se trata es de convertir empleados públicos laborales en funcionarios de carrera, los procedimientos habilitados al efecto reciben el nombre de funcionarización. La expresión fue utilizada por primera vez en la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, cuyo artículo 137 permitió establecer un turno especial de acceso a los puestos de trabajo para los contratados laborales fijos que estuvieren desempeñando puestos de trabajo correspondientes a funcionarios de carrera. Quienes superasen unas pruebas específicas diseñadas a medida se convertían en funcionarios públicos y continuaban en los mismos puestos de trabajo. Las CCAA han procedido de la misma manera, y todavía más generosa, llegando incluso a admitir la funcionarización de los empleados públicos laborales mediante la simple asistencia a cursos de muy breve duración.
Últimamente, como reacción legislativa a las exigencias del Derecho de la UE y a la doctrina con origen en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), el legislador interno ha tomado las riendas del problema abordándolo mediante la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (LMRT), que trae causa del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, tramitado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. La Ley aspira a situar la tasa de temporalidad estructural por debajo de la cifra mítica del 8% en el conjunto de las administraciones públicas españolas.
Por otra parte, y hace poco se ha anunciado en la Comunidad de Aragón que se iban a suprimir las pruebas orales en la selección de funcionarios autonómicos. Dejando menos oportunidades a los más capacitados e incumpliendo, una vez más, el principio de mérito y capacidad. Si a esto unimos las discutidas oposiciones a los entes locales en las que la proximidad geográfica o el mero conocimiento de la persona del lugar, facilitan el acceso al puesto de funcionario, estaríamos dando más motivos para contrarrestar este auténtico incumplimiento del tan citado principio constitucional.
El requisito de ostentar la nacionalidad española para acceder a empleos públicos sufrió una notable rebaja como consecuencia del ingreso de España en la Comunidad Europea y la aplicación consiguiente del principio de libre circulación de trabajadores. Para ajustar el Derecho español a la normativa europea, la Ley 17/1993, excluyó a los ciudadanos europeos no españoles de aquellos puestos de trabajo que impliquen el ejercicio de potestades públicas o de responsabilidad en la salvaguardia de los intereses del Estado o de las administraciones públicas, remitiendo a cada una de ellas la determinación de los cuerpos y escalas o plazas a las que pueden acceder los nacionales de otros estados. Como función pública investigadora, docente, correos, sanitaria de carácter asistencial… Sin embargo, ahora por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las CCAA se podrá eximir del requisito de nacionalidad por razones de interés general para el acceso a la de condición de personal funcionario. La permisividad llega al paroxismo cuando el Estatuto del Empleado público admite que los comunitarios no españoles accedan a las Administraciones públicas, como personal laboral, en igualdad de condiciones que los españoles (art. 57.4). Algo sorprendente pues como se ha apuntado, en manos del personal laboral está también el ejercicio directo o indirecto de funciones públicas.
La actividad política de los funcionarios. El mejor ejemplo de aplicación rigurosa de la regla de imparcialidad en relación con la actividad política de los funcionarios la ofrece el Civil Service inglés, que impide a los funcionarios exteriorizar sus opiniones políticas y, por consiguiente, adherirse a los partidos o participar en la contienda electoral para ser miembro del parlamento o del gobierno. El funcionario que aspire a tomar parte en el proceso electoral para optar a un cargo electivo debe renunciar definitivamente a su condición de funcionario. En España se ha atemperado mediante la situación de servicios especiales, a la que pasan los funcionarios cuando han sido elegidos o nombrados para un cargo público o sindical. Pero es rayana en la obscenidad que los jueces a quienes les está prohibida la pertenencia formal a los partidos políticos, pasen de la judicatura a los cargos electos o de libre designación. Un travestismo político que comporta no perder la carrera, retomando a ella en cualquier momento, lo cual, evidentemente, significa que la independencia de los jueces y magistrados frente a la política se pone en duda razonable.
Medidas que tomará Avante 2/3
- Inicialmente y hasta que no se realice un profundo y detallado estudio de la organización de la Administración Pública y del funcionariado y dado que, según la OCDE en la UE la media es de 1 empleado público por 17 habitantes, situándose España en esta cifra junto con Alemania e Italia, no se procederá a reducción alguna del número de funcionarios. Sin embargo si se llevarán a cabo las medidas que se consideren justas y necesarias respecto al personal interino, eventual y contratados temporales.
- Las Diputaciones Provinciales y delegaciones ministeriales acogerán al personal funcionario e interinos procedentes de las administraciones de las CCAA suprimidas, manteniendo sus derechos económicos y laborales. El exceso de personal, en su caso, se irá amortizando por las jubilaciones en el porcentaje que convenga para evitar un vacío generacional, así como con la extinción paulatina de las interinidades. En todo caso, las condiciones económicas del personal procedente de las extintas CCAA serán trasladadas al resto del personal de la Administración General del Estado y de las Diputaciones Provinciales, según las diferentes categorías funcionariales.
- El conocimiento del español será suficiente para trabajar en cualquier administración pública en España. El conocimiento del segundo idioma de las provincias que lo tengan no dará ventaja alguna en los concursos y convocatorias públicos.
- Se reducirá al máximo la dicotomía estructural (funcionarios y laborales), que el Estatuto básico de 2007 ha intentado conciliar con la invención nominal del empleado público. Las figuras inherentemente temporales de los funcionarios interinos, el personal eventual y, por supuesto, los contratados temporales serán reducidas a la mínima expresión. Se cumplirá lo que está determinado en nuestra normativa: "las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización". En ese sentido nos comprometemos a convocar las correspondientes pruebas selectivas antes del primer trimestre de cada año natural y a celebrarlas antes del 1 de octubre.
- El contrato de alta dirección para cubrir puestos directivos o gerenciales, profusamente utilizadas por las administraciones serán erradicadas.
- Para el acceso al funcionariado de las administraciones públicas se atenderá siempre a los principios de mérito y capacidad, de manera que se evite la indeseable politización del funcionariado y se logre que los empleos públicos se otorguen a aquellos candidatos que lo acrediten. Se eliminarán en lo posible las pruebas restringidas para la conversión de interinos y laborales contratados a funcionarios, con exclusión de aspirantes externos; en el supuesto extremo de tener que acudir a ese procedimiento el baremo máximo concedido por haber sido interino o laboral no excederá del 20 % de la puntuación total del concurso. Avante dos tercios no rebajará las pruebas de selección de los funcionarios, para no caer en la mediocridad de la propia selección.
- Se regularán las condiciones profesionales y de experiencia de los asesores, una figura que será poco o nada empleada, dado que consideramos asesores naturales de los cargos políticos a los altos funcionarios que desempeñan su labor en cada uno de los departamentos de las administraciones.
- Avante dos tercios cortará radicalmente los lazos de los jueces y fiscales con la política (puertas giratorias) e incluso, independizará institucionalmente la burocracia pública de los partidos y la actividad política.
Revisión de la legislación
Revisar y modificar:
- Ley 7/2021 de “Cambio Climático y Transición Energética”.
- Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2023–2030.
- Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo (ELP 2050).
- PERTE de Energías Renovables, Hidrógeno Renovable y Almacenamiento (PERTE ERHA).
- Ley 6/1997 de Suelo Rústico, cuya Disposición Adicional Octava —modificada por la Ley 25/2006— autoriza la declaración de interés general para proyectos renovables.
- Ley Orgánica 2/2010, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, modificada por la Ley Orgánica 1/2023, de 28 de febrero.
- Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
- Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
- Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
- Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.
Revisar y modificar:
- Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI.
- Ley Orgánica 3 /2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
- Ley Orgánica 2/2001, de 24 de marzo, de regulación de la eutanasia.
- Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.
- Ley Orgánica 3/2020, de 19 de diciembre, por la que se modifica la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
Renegociar y/o denunciar:
- Reglamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo, de 24 de junio de 2024, relativo a la restauración de la naturaleza.
- El Pacto Verde Europeo
- La Estrategia del Campo a la Mesa